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Programa de Mediación en Salud -PROMESA-
Cómo funciona la herramienta que busca evitar la judicialización en salud
El programa impulsado por la Superintendencia de Servicios de Salud fue presentado en FEMECON, donde se compartieron resultados, desafíos y el impacto de una política pública que reduce tiempos y mejora la resolución de conflictos.
 
 
En la sede de FEMECON se llevó adelante un encuentro centrado en la presentación del Programa de Mediación en Salud (PROMESA), una iniciativa impulsada por la Superintendencia de Servicios de Salud que busca dar respuesta a uno de los principales desafíos estructurales del sistema sanitario: la creciente judicialización de los conflictos por acceso a prestaciones.
La actividad, organizada por FEMECON, reunió a representantes de las entidades primarias que integran la Federación, junto a dirigentes de CEMPRA (Cámara de Empresas de Medicina Privada de la República Argentina), CIDCAM (Comisión Interinstitucional para el Desarrollo de la Calidad de la Atención Médica), CENAS (Centro Especializado para la Normalización y Acreditación en Salud), ADEMP (Asociación de Entidades de Medicina Privada), FEMEBA (Federación Médica de la provincia de Bs. As.), FECLIBA (Federación de Clínicas, Sanatorios, Hospitales y Otros Establecimientos de la Provincia de Buenos Aires), el Centro Médico de Mar del Plata y OSMISS (Obra Social de Ministros, Secretarios y Subsecretarios). El encuentro se consolidó como un espacio de intercambio y reflexión colectiva a la vez que promovió nuevas miradas sobre el funcionamiento del sistema de salud.

Durante la jornada expusieron Juan Carlos Pierre Ganchegui, gerente de Asuntos Jurídicos de la Superintendencia de Servicios de Salud, y Elizabeth Orrico, subgerenta de Asesoría Legal, quienes abordaron el origen del programa, su lógica de funcionamiento y los primeros resultados obtenidos en su implementación.
 
 
Un problema estructural
La judicialización de la salud se viene consolidando como una de las principales tensiones del sistema. Según datos presentados en el encuentro, solo en 2024 se registraron más de 10.900 acciones de amparo en la Justicia federal, en su mayoría vinculadas a prestaciones que, en muchos casos, ya están reconocidas por la normativa vigente.
“El sistema reconoce derechos, pero muchas veces no logra garantizarlos en la práctica. Y eso deriva en que las personas tengan que acudir a la Justicia para acceder a prestaciones que deberían estar cubiertas”, explicó Ganchegui.
En ese contexto, PROMESA propone una instancia prejudicial, voluntaria y especializada, orientada a resolver conflictos antes de que escalen a un litigio. La iniciativa busca reducir tiempos y costos, pero sobre todo priorizar soluciones efectivas centradas en las necesidades de los pacientes.
“El problema fue creciendo porque la judicialización pasó a ser la puerta de entrada al sistema”, sintetizó Ganchegui y explicó que uno de los principales hallazgos fue que el problema no radica en la falta de normas. “Las normas existen pero muchas veces no resultan operativas. Puede faltar financiamiento, no estar comprobada la eficacia de una terapia o tratarse de tecnologías que aún no están incorporadas al sistema; todo eso hace que la respuesta no llegue y que el conflicto escale”, señaló.
Los datos expuestos dimensionan esta realidad: de las casi 11 mil acciones de amparo: en 2024, 7.602 fueron contra obras sociales y cerca de 2.800 contra entidades de medicina prepaga. “El 90% de esas acciones reconoce derechos que el sistema ya contempla; las personas no deberían tener que litigar para acceder a prestaciones que ya están reconocidas”, subrayó.
 
 
Nueva lógica de resolución
A partir de ese diagnóstico surge PROMESA, concebido como una instancia prejudicial, voluntaria y especializada. “Es una herramienta para resolver conflictos antes de llegar a juicio, con rapidez y con conocimiento técnico”, explicó Ganchegui e hizo hincapié en la diferencia conceptual con el proceso judicial. “El amparo tiene una lógica binaria: se concede o se rechaza. En cambio, PROMESA permite construir soluciones. No busca una decisión abstractamente justa, sino una respuesta efectiva para el problema de salud concreto”, afirmó. Y agregó: “La solución es un acuerdo entre partes, que genera obligaciones asumidas voluntariamente y respeta la autonomía. Pero además, esos acuerdos generan conocimiento, permiten ver qué funciona y qué no dentro del sistema”.
En ese punto introdujo una de las definiciones centrales del programa: “Nosotros no somos decisores políticos: implementamos las decisiones políticas que se toman”, apuntó y resaltó que en ese marco, “PROMESA es una política pública en construcción y crecimiento, y al mismo tiempo una fuente de conocimiento para saber dónde están las fallas del sistema”.
Los primeros resultados acompañan esta lógica. En los primeros seis meses de implementación se iniciaron 351 mediaciones, con 239 acuerdos y 118 sin acuerdo, lo que representa una tasa de resolución cercana al 50,6% sobre los casos cerrados. Sin embargo, uno de los datos más relevantes surge cuando interviene el Estado Nacional. “Cuando participa el Ministerio de Salud, la tasa de acuerdo sube al 64%. y esto demuestra que el aporte técnico y la articulación institucional mejoran los resultados”, destacó Ganchegui.
Además, los tiempos de resolución marcan una diferencia sustancial respecto de la vía judicial. “Estamos hablando de un promedio de 18 días corridos; hay casos que se resuelven incluso en menos de diez días y esto es clave, porque en salud el tiempo es determinante”, remarcó.
 
 
Un espacio de diálogo
Por su parte, Orrico profundizó en el análisis de las causas que explican el crecimiento de la litigiosidad. “Cuando empezamos a estudiar el fenómeno, vimos que muchas veces el sistema responde más rápido a una orden judicial que a un reclamo administrativo previo. Eso ya marca una distorsión”, explicó y detalló que el problema es multicausal. “Encontramos fallas en la comunicación, pocos canales administrativos para los pacientes y falta de coordinación entre financiadores, prestadores y médicos. Todo eso deriva en la saturación del Poder Judicial”, señaló.
Frente a ese escenario, Orrico destacó el valor del enfoque de PROMESA: “Pensamos en una herramienta que acerque a las partes, que permita sentarlas en una mesa y generar diálogo. Muchas veces, cuando se abre ese espacio, aparecen soluciones que antes no estaban a la vista”, indicó.
También remarcó el impacto del programa en términos de gestión de conflictos. “Cada mediación es un proceso que se abre y se cierra. Incluso cuando no hay acuerdo, el conflicto tiene un final y eso aporta previsibilidad, algo que no siempre ocurre en otras instancias donde los problemas pueden prolongarse o reabrirse”, explicó.
En cuanto a los tipos de reclamos, señaló que predominan los vinculados a prestaciones médicas. “La mayor parte de los casos tienen que ver con prácticas, tratamientos o intervenciones. Luego aparecen discapacidad, medicamentos y, en menor medida, cuestiones de afiliación o cobertura. Es decir, estamos abordando principalmente problemas directamente relacionados con la atención en salud”, afirmó.
El rol del Estado fue otro de los ejes destacados y en este punto, Ganchegui subrayó que, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito judicial, en PROMESA el Estado participa con una lógica distinta. “Por primera vez se sienta a la mesa no para defenderse, sino para aportar conocimiento. Puede ofrecer alternativas, articular con las provincias, plantear soluciones dentro de los programas existentes o incluso generar nuevas respuestas”, explicó.
Ese enfoque permite no solo resolver casos individuales, sino también construir aprendizajes. “Si encontramos una solución innovadora para un caso, por ejemplo, en el uso de una tecnología o un medicamento en evaluación, eso puede servir para otros. PROMESA también es eso: una fuente continua de conocimiento”, agregó.
El cierre del encuentro estuvo a cargo del presidente de FEMECON, Adrián Balbín, quien valoró especialmente el carácter del espacio generado y subrayó que “este tipo de actividades convocan a pensar el sistema de salud, nos permiten salir de la lógica cotidiana y reflexionar sobre cómo estamos funcionando y hacia dónde queremos ir”.
Balbín destacó además la importancia del trabajo conjunto y el rol del sector médico en estos procesos. “Muchas veces las decisiones judiciales impactan directamente en la práctica médica; nos encontramos con situaciones donde un juez indica una marca determinada cuando desde lo médico corresponde un genérico y eso genera tensiones, incluso desde el punto de vista financiero”, advirtió.
En ese sentido, consideró fundamental fortalecer los espacios de articulación. “Estos ámbitos son clave para colaborar con el sistema en su conjunto, nos permiten aportar nuestra experiencia y construir soluciones más equilibradas”, afirmó el presidente.
Finalmente, Balbín reafirmó la disposición de FEMECON para “colaborar, asistir y aportar ideas; esto marca un camino de trabajo conjunto que es necesario sostener”.
La jornada dejó en evidencia que la desjudicialización de la salud depende de la articulación entre actores, del fortalecimiento institucional y de la capacidad de generar espacios de diálogo.
 
 
Alcance, procedimiento y marco operativo
Como instancia prejudicial de carácter voluntario que se aplica a conflictos individuales vinculados al acceso a prestaciones dentro del sistema de seguridad social y medicina prepaga, el procedimiento no incluye reclamos contra sujetos ajenos a este ámbito ni presentaciones colectivas.
En cuanto a su implementación territorial, no requiere adhesión formal de las provincias y esto responde a que cada jurisdicción tiene su propia política sanitaria. Sin embargo, el modelo está diseñado para ser replicado, promoviendo esquemas similares que permitan mejorar la coordinación, la previsibilidad y la resolución de conflictos a nivel federal.
El inicio del trámite se realiza exclusivamente a través de la plataforma Trámites a Distancia (TAD), mediante la presentación de un formulario con carácter de declaración jurada, acompañado de la documentación respaldatoria correspondiente.
Una vez iniciado el trámite, el procedimiento establece plazos precisos. El mediador es designado por sorteo y debe aceptar el cargo dentro de las 48 horas hábiles, tras lo cual fija la audiencia. Las notificaciones se realizan prioritariamente por domicilio electrónico y, en caso de no ser posible, a través del Correo Oficial de la República Argentina.
La Dirección Nacional de Mediación, dependiente del Ministerio de Justicia, es la encargada del control, asignación y seguimiento de los casos, mientras que los mediadores deben estar inscriptos en un padrón especializado del Registro Nacional de Mediación, con formación específica en materia sanitaria.